監察法是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律

——專訪全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜

深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革。制定監察法是深化國家監察體制改革的重要內容和關鍵環節，通過國家立法把黨對反腐敗工作的集中統一領導體制機制固定下來，必將為反腐敗工作開創新局面、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供有力法治保證。3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。針對監察法的立法過程和主要內容，中央紀委監察部網站專訪了全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜。

問：監察法立法過程您感受最深的是什么？

鄭淑娜：感受最深的有兩點：

一是這項立法工作始終是在黨中央領導下進行的。制定監察法是深化國家監察體制改革總體安排中的重要一環、重要一步。深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革。2015年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上發表重要講話，明確要求修改行政監察法。2016年6月至10月，習近平總書記先后6次主持召開中央全面深化改革領導小組會議、中央政治局常委會會議和中央政治局會議，專題研究深化國家監察體制改革、國家監察相關立法問題。2016年10月黨的十八屆六中全會后，黨中央決定啟動國家監察體制改革工作。黨的十九大對制定監察法又提出了明確要求。

二是制定監察法是深化國家監察體制改革總體安排中的重要一環，體現了于憲有據，改革在法治軌道上進行的要求。這項改革特別重大，不僅改革內容本身特別重大，而且所涉及的方面也很多，涉及憲法修改，涉及國家機構頂層設計上作重要調整和完善，也涉及有關機關的職權調整，涉及有關法律的規定。因此，黨中央作出了總體安排，提出了時間表和路線圖，對這項改革是漸次有序地推進。

首先是由全國人大常委會作出決定，在北京市、山西省、浙江省先行試點。與此同時開始起草監察法，中央紀委機關與全國人大常委會法工委共同組成立法工作專班開展工作。經過半年的試點工作，總結試點經驗，工作專班起草了監察法草案稿，在2017年6月提請全國人大常委會先進行了初審。黨的十九大對監察體制改革工作作了再部署，提出深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣國家監察委員會，制定國家監察法。落實黨中央要求，全國人大常委會在2017年11月作出在全國推開監察體制改革試點工作的決定。與此同時總結試點工作經驗，將監察法草案全文公布，聽取各方面的意見，根據各方面意見，對草案進行了修改，提交去年12月召開的全國人大常委會進行再次審議，經審議后決定將草案提交今年的全國人民代表大會審議。

十三屆全國人大一次會議是換屆的大會，會議議程多。憲法修正案和監察法草案提交本次大會審議。大會先通過憲法修正案，并在當天公布施行，再審議通過監察法。同時省以下的監察機構根據全國人大常委會的試點決定已經全部成立監察委員會，這部法律通過后，各級監察機關就要依據監察法規定的職權和程序開展工作。每一個步驟一環套一環。可以說，從推進國家監察體制改革的過程看，較好地處理了改革與法治的關系，較好地處理了制定這部法律與憲法的關系，貫徹了凡屬重大改革都要于法有據的要求，彰顯了黨堅持在憲法法律范圍內活動的執政原則。

問：您對這部法律中的哪些規定印象最深？

鄭淑娜：監察法規定了監察機關的性質、工作原則、組織、職責、監察范圍、監察權限和程序以及對監察機關、監察人員的監督等，是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律。作為基本法律，它規定了很多重要制度，我認為比較重要的規定有這么幾項：一是確立了堅持黨對國家監察工作的集中統一領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。二是實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。這是監察體制改革的重要內容之一。黨的十九大提出實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。監察法在第一條立法目的、第三章監察范圍中第十五條的規定體現了這一要求。三是賦予監察機關必要職權，保證監察工作的順利進行。第三條規定，各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。這與黨的紀檢機關是黨內監督專責機關相呼應。第二章第十一條規定了監察機關履行監督、調查、處置職責。第四章規定了監察權限，包括原來行政監察法規定的一些權限，和實踐中行之有效的做法，具體有談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施，還有技術調查、通緝、限制出境等措施。

監察法規定了一個新的制度，即采取留置措施。用留置取代“兩規”措施，解決了長期困擾我們的法治難題，這是法治建設的重大進步，也是這部法律的亮點。在草案公開征求意見過程中，對這個規定各方面都很關注。留置是一種限制人身自由的措施，要嚴格依法進行。為規范留置措施的使用，防止濫用，監察法對此作了一系列規定：一是嚴格審批，設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案。二是要在規定的留置場所執行并進行管理。三是嚴格留置時限，不得超過3個月，特殊情況下，可以延長一次，但要經過嚴格批準，延長時間不得超過3個月，也就是最長不能超過6個月。四是采取留置措施的，如被法院判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限可以折抵刑期。同時還對保障被留置人員合法權益作出了規定：一是在總則中關于監察工作要堅持的原則中規定“保障當事人的合法權益”；二是規定監察機關發現采取留置措施不當的，應當及時解除；三是采取留置措施后，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位和家屬；四是保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務；五是監察機關及其工作人員違反規定發生辦案安全事故，或者發生安全事故后隱瞞不報、報告失實、處置不當的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。通過上述規定，來保障被留置人員的合法權利。

監察法對監察機關和監察人員的監督規定也備受關注。任何權力都要受到監督，監察也不例外。監察委員會監督范圍擴大了、權限豐富了，對監察委員會自身的要求必須嚴之又嚴、慎之又慎，“打鐵必須自身硬”。監察法既賦予各級監察委員會職責權限和必要的調查手段，也規定了全面的外部監督和嚴格的內部監督機制，強化了對監察權的監督制約，防止出現“燈下黑”。監察法對監察機關和監察人員的監督作了專章的規定。一是加強人大監督。規定監察機關應當接受本級人民代表大會及其常委會的監督。監督方式包括：聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、就有關問題提出詢問或者質詢。二是強化自我監督。規定了對打聽案情、過問案件、說情干預的應當報告和登記備案，監察人員的回避，脫密期管理和對監察人員辭職、退休后從業限制等制度；同時規定了對監察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度。三是規定監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。

問：監察法出臺后，有哪些相關法律也需要修改？

鄭淑娜：監察法出臺后，監察權的行使涉及對原有法律中對有關國家機關職權的劃分需要作出相應的修改和調整。包括：一是刑事訴訟法、人民檢察院組織法、檢察官法等法律中關于檢察機關偵查職務犯罪職責的有關規定需要進行修改。二是監察法第六十七條規定了監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償。目前國家賠償法還沒有這方面的規定，需要修改國家賠償法增加監察機關的國家賠償責任的內容。三是憲法和監察法對監察委員會的設立和與同級人大的關系都作了規定，需要相應在全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規則、地方組織法、監督法等法律中作出相應規定。四是改革后各級行政監察部門已并入監察委員會，監察法通過后同時廢止行政監察法，目前還有若干法律中涉及行政監察機關名稱、職能等內容，需要作出一攬子修改。（中央紀委監察部網站徐夢龍）