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【廉史今讀】隋唐時期的巡行制度

時間:2017-06-26 09:51    來源:中國紀檢監察報     分類:廉史今讀     編輯:張曉玉
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隋唐是巡行制度發展的一個重要時期。如果說漢代地方監察巡行的刺史制度是非常顯著的時代特征和制度創新的話,那么隋唐時期的中央對地方的巡察制度安排,則是其令人矚目的創制。

先說隋朝。隋朝承先啟后,既沿襲了此前的中央御史臺制度和地方巡行的刺史制度,又為唐朝的中央十道巡按制度的創設作了實踐上的準備。隋朝的監察巡行機構主要是御史臺、司隸臺和謁者臺,合稱為“三臺”,為唐朝臺院、殿院、察院三院制的創立提供了雛形。

御史臺的長官為御史大夫,次官為治書侍御史、屬官有侍御史、殿內侍御史、監察御史。御史們職掌糾察彈劾。隋以前御史臺隸屬宮禁,直接受皇帝領導或臨時差譴,隋煬帝大業年間,“罷御史入直禁中之制”,御史臺成為相對獨立的中央專職監察機構,使御史從天子監察官轉變為國家監察官。

謁者臺的職掌是奉詔出使,慰撫勞問,并持節察按,遇有冤獄則受而奏之,長官為謁者大夫。司隸臺職掌巡察京畿內外,長官為司隸大夫,副職為司隸從事。司隸臺置司隸刺史,負責分部巡察、監察京畿、東都及郡縣官吏。隋朝將漢魏以來的分巡地方的巡查官司隸大夫和刺史合二為一,設司隸刺史,其職責是“激濁揚清”,有權罷免貪黷的郡守,上報有功的地方官事跡,加以旌勉。刺史在地方沒有固定的治所,每年定期巡察地方,二月乘軺車巡察郡縣,十月返京述職。《隋書》中所記的李德饒為司隸從事,“每巡四方,理雪冤枉,褒揚孝悌”;房彥謙為司隸刺史,“凡所薦舉,皆人倫表式。其有彈射,當之者曾無怨言”。

隋朝的地方州縣沒有設類似漢代督郵之類的監察機關。除了司隸刺史等巡行官按時巡行地方外,根據情況需要,中央臨時選派御史、謁者或委任其他政府官員按道巡察,這些臨時派出的巡行大使代表皇帝出巡地方,往往有非常明確具體的目的性,任期不長,權力很大。完成任務后歸朝向相關部門或直接向皇帝匯報。

再來說唐朝。唐承隋制,并有發展。中央最高監察機構是御史臺,下設臺、殿、察三院,臺院受皇帝直接指派、糾舉百官、參與審判,在中央形成對吏、戶、禮、兵、刑、工六部的監察制度。察院掌“分察百僚,巡按州縣”、主管地方官吏監察。唐中宗神龍二年始創“十道巡按”的經常性地方巡視制度,即在全國置十道巡察區,每道設員兩名,由左右臺及五品以上官員擔任,每兩年輪替一次。但該制度存廢不定,名稱也時有改動。唐玄宗開元時,正式將之固定和規范下來,全國分為十五道巡察區,每區設一名采訪使為長官(中宗時稱巡察使或按察使,玄宗時采訪使,后來又有稱觀察使)。

還值得一提的是,唐朝監察巡行體系中,除了御史、按察使、觀察使、黜陟使巡行政務,懲貪罰佞,激濁揚清外,還有專門督察財政稅收金融流通等經濟政務的租庸使、稅錢使、鑄錢使等。唐開元前,這些財政監察的事情由尚書省來管理,開元以后,則根據需要,既有常設的專項巡察使,也有臨時設置名目的巡察使,如轉運使、租庸使、鹽鐵使、度支鹽鐵轉運使、常平鑄錢鹽鐵使等,隨事立名,沿革不一。

唐朝的御史臺通過對稅收、倉庫、鑄錢、鹽鐵等專項事務的巡行監督,對官吏的經濟犯罪進行察訪和彈劾,非常有效地加強了對國家財政監察,保證了唐朝國家機器的正常運轉。

御史臺官員在皇帝直接領導下,專門負責全國范圍內的巡視監察工作,監察御史出巡的時間是不固定的,遇大事方出巡,具有欽差大臣的性質。唐代十道或十五道巡按使在各自的監察區內行使巡察職權,于各道設立治所,實行定期的巡察制度。這些巡行的御史或巡按使們巡察的方式,既有明察也有暗訪,明察的效果是“地動山搖”,以震懾貪慝;暗訪則潛于“人間聽察細事”,以了解民情。至此,唐朝建立了從中央到地方、分工明確、制度完備的古代巡視制度,成為后世效仿典范,此后歷代相沿,久盛不衰。

為了使巡行監察做到有法可依,隋唐兩朝都出臺了地方巡行監察的法規。隋朝的“六察”是:一察品官以上理政能不;二察官人貪殘害政;三察豪強奸猾,侵害下人,及田宅逾制,官司不能禁止者;四察水旱蟲災,不以實言,枉征賦役,及無災妄蠲免者;五察部內賊盜,不能窮逐,隱而不申者;六察德行孝悌,茂才異行,隱不貢者。與隋朝一樣,唐朝也出臺了《巡察六條》:“其一察官人善惡;其二察戶口流散,籍賬隱沒,賦役不均;其三察農桑不勤,倉庫減耗;其四察妖猾盜賊,不事生產,為私蠹害;其五察德行孝悌,茂才異等;其六察黠吏豪宗兼并縱暴,貧弱冤苦不能自申者”。隋唐的巡察六條較之于漢代的巡行“六問”的內容有所擴大,把地方治理所涉及的吏治、民生、戶口、賦役、庫存、治安等各方面的情況都兼顧到了。唐朝為了防止巡行官有侵擾地方的行為,還特別規定巡察官及其隨從人員在所巡察地方不得久停,停留時間最長為三個工作日,違者將受到懲罰。這樣的規定對確保巡視隊伍的廉潔性十分有利。因此,有學者稱,唐朝監察制度在唐朝國家政治生活中發揮著極其重要的作用,是建筑在國家政權機構領域內的“萬里長城”。(國瑞巡)

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